مقاله مديريت : مفهوم مديريت شهري

وقتي بحث از مديريت شهر به ميان مي‏آيد با مجموعه‏اي از واژگان و عبارت و اصطلاحات مختلف روبرو مي‏شويم كه برخي از آنها داراي مفاهيم يكساني هستند و برخي به جاي يكديگر به كار گرفته مي‏شوند. همچنين در زبان فارسي بسياري از اين كلمات و اصطلاحات، لاتين، يك معادل فارسي دارند. نمونه‏هايي از اين واژگان عبارتند از:

Urban Administration             City Governance                     Municipal Government

City Management                   Urban Government                 Urban Governance

اگرچه در كشور ما تمام و يا برخي از مفاهيم فوق به اشتباه به جاي يكديگر به كار گرفته مي‏شوند، اما بايد به خاطر داشت كه مفاهيم فوق داراي يك معنا نيستند. با توجه به تعدد عبارات و واژگان مرتبط، برخي از آنها را به صورت مجزا مورد بررسي قرار مي‏دهيم.

حكومت شهري: حكمروايي شهري و حكومت شهري دو مورد از عباراتي هستند كه به اشتباه به جاي يكديگر مورد استفاده قرار مي‏گيرند. حكمروايي شهري[۱] مفهومي گسترده‏تر از حكومت شهري[۲] دارد. حكمروايي عموماً حالتي را توصيف مي‏كند كه در آن دولت، جامعه مدني و بخش خصوصي در اداره امور درگير مي‏شوند. اين موضوع به اين معني است كه اداره امور شهر فقط محدود به دولت (دولت محلي) نبوده و تمامي ذينفعان از جمله دولت‏هاي ملي و منطقه‏اي (ايالتي و ولايتي)، بخش خصوصي، سازمان‏هاي عيردولتي، سازمان‏هاي اجتماعي، رسانه‏هاي جمعي، انجمن‏هاي تخصصي و ساير اعضاي جامعه مدني در آن سهيم هستند. از طرف ديگر مفهوم حكمروايي شهري بيشتر بر نهادها و فرآيندها تأكيد مي‏كند و اين به مفهوم درگير كردن تمامي ذينفعان در فرآيند تصميم‏سازي در زمينه‏هاي مختلف امور شهري است. [UN-HABITAT, 2004, Page 7-8]

حكومت محلي: بنابر تعريف ارائه شده توسط سازمان ملل متحد[۳]، واژه حكومت محلي به تقسيم‏بندي سياسي يك كشور و يا يك ايالت (در سيستم فدرال) اشاره دارد كه به وسيله قانون ايجاد شده و كنترل اساسي امور محلي همچون قدرت وضع ماليات را در دست دارد و هيأت اداره كننده حكومتي[۴] چنين موجوديتي به صورت محلي انتخاب مي‏گردد. [مقيمي، ۱۳۸۲، ص ۳۹]

در تعريف مذكور بر چند نكته كليدي توجه شده است: اولاً حكومت محلي بايستي به وسيله قانون ايجاد شده باشد. ثانياً بر امور محلي كنترل اساسي داشته باشد و ثالثاً هيأت اداره كننده منتخب مردم محل باشد.

بر اساس تعريف توني بايرن[۵] حكومت محلي شامل مديريت امور عمومي هر محله بوسيله يك هيأت اجرايي از نمايندگان مردم محل است. چنين موجوديتي اگرچه در بسياري از موارد تابع حكومت مركزي است ولي از قدرت تصميم‏گيري قابل ملاحظه‏اي برخوردار است. [Barney & Griffin, 1983, Page 1]

بر اساس تعريف جان كلارك[۶]- كه از صاحبنظران انگليسي در زمينه حكومت محلي است- حكومت محلي عبارت است از قسمتي از حكومت يك كشور يا ايالت كه عمدتاً با موضوعاتي كه مربوط به اداره امور اهالي يك محل است، به علاوه موضوعاتي كه پارلمان براي آن تعيين مي‏كند سر و كار دارد و مطلوب آن است كه بوسيله افراد محلي تحت انقياد حكومت مركزي اداره شود. [مقيمي، ۱۳۸۲، ص ۴۱]

بنابر تعريف ديگري، حكومت محلي در شكل توسعه يافته، سازماني است عمومي كه در قسمتي از خاك يك كشوركه داراي قدرت عاليه سياسي يا شبيه آن مي‏باشد به موجب قوانين عمومي يا خصوصي تشكيل مي‏شود تا خدمات لازم را در آن محدوده خاص براي مردم ارائه دهد. ويژگي‏هاي حكومت‏هاي محلي آن است كه داراي حاكميت يا قدرت عالي سياسي به معناي واقعي نمي‏باشند.. بعلاوه عبارت سازمان عمومي از آن جهت براي حكومت‏هاي محلي به كار مي‏رود كه آنها را اولاً از سازمان‏هاي بخش خصوصي جدا كند و ثانياً آنها از سازمان‏هاي شبه عمومي يعني سازمان‏هاي خصوصي كه برخي خدمات عمومي را بر عهده دارند كاملاً متمايز شوند. [شكيبامقدم، ۱۳۸۴، ص ۱۵۳]

بنا بر تعريف، حكومت‏هاي محلي از عناصر زير تشكيل شده‏اند: [مقيمي، ۱۳۸۲، ص ۴۱]

 

• قلمرو[۷]

 

• جمعيت

 

• سازمان دائمي

 

• هويت قانوني مجزا[۸]

 

• مستقل از ساير حكومت‏هاي محلي

 

• وطايف و قدرت حكومتي

 

• قدرت جذب درآمد

با توجه به مباحث مطرح شده مي‏توان گفت كه حكومت‏هاي محلي داراي ويژگي‏هاي زير هستند: [مقيمي، ۱۳۸۲، ص ۴۸- ۵۰]

 

• حكومت محلي انتخابي است.

 

• حكومت محلي سازماني چند هدفه است.

 

• حكومت محلي در مقياس محلي فعاليت مي‏كند.

 

• حكومت محلي داراي ساختار تعريف شده است.

 

• حكومت محلي تحت سيطره اقتدار ملي است.

 

• حكومت‏هاي محلي داراي ويژگي خودگرداني هستند.

 

• حكومت محلي داراي سيستم نرخ‏گذاري مالياتي است.

مديريت شهري: از مديريت شهري تعاريف مختلفي ارائه شده است. بايد به ياد داشت كه تعريف مديريت شهري با توجه به نوع حكومت‏هاي مختلف، تعاريف مختلفي دارد. در بسياري از كشورهاي جهان مديريت شهري به عنوان زيرمجموعه‏اي از جكومت محلي[۹] تعريف شده و به آن شهرداري گفته شده است. روشن است كه مشخصات و ساختار شهرداري (مديريت شهري) از كشوري به كشور ديگر تفاوت دارد و هر جامعه‏اي با توجه به ساختار اقتصادي، اجتماعي و سياسي خود تعريف يا تلقي خاصي از مديريت شهري دارد. بر خلاف كشورما، در بسياري كشورها، شهرداري‏ها در واقع نوعي حكومت محلي به شمار مي‏روند.

بنابر تعريف ارائه شده در “كتاب سبز راهنماي شهرداري‏ها در ايران”، مديريت شهري عبارت است از اداره سازماني غيردولتي كه براي برآورده كردن نيازهاي مشترك شهروندان در سطح شهر، از طرف آنان و مطابق با قانون تأسيس مي‏گردد و در محدوده فعاليت خود استقلال سازماني دارد. [سعيدنيا، ۱۳۸۳، ص ۲۷] اگر شهر همچون سازماني در نظر گرفته شود، لازم است در رأس آن عنصري براي برنامه‏ ريزي آينده و اداره امور كنوني قرار گيرد. اين عنصر را مي‏توان مديريت شهر ناميد.

بنا بر تعريف ديگري، مديريت شهري مجموعه‏اي از سياست‏ها، طرح‏ها، برنامه‏ها ورويه‏هايي است كه به دنبال اطمينان يافتن از انطباق و هماهنگي رشد جمعيت با ميزان دستيابي به زيرساختهاي اصلي، سرپناه و كار است.. [Davey, 1993, Page ix]

شهرداري: شهرداري از جمله تأسيسات محلي غيرمتمركز است. شهرداري سازماني است كه در محدوده شهر براي رفع آن دسته از نيازهاي عمراني و رفاهي مردم كه جنبه محلي دارد و نيز براي ايجاد و اداره تأسيسات شهري مربوط به نيازهاي مردم همان محل تشكيل مي‏شود. [طاهري، ۱۳۷۷، ص ۱۲۰]

شهرداري سازماني است كه سكنه شهر، با بهره گرفتن از حقوق طبيعي خود و اختياري كه كه قانون به آنها اعطا كرده است، به منظور ايجاد و اداره كردن تأسيات عمومي و وضع و اجراي نظاامات شهري و تأمين نيازهاي مشترك محلي به وجود مي‏آورند و به آن اختيار و نمايندگي مي‏دهند تا هزينه خدماتي را كه به عهده آن واگذار شده است با روش‏هاي منطقي و عادلانه بين سكنه شهر و استفاده كنندگان توزيع و سرشكن كرده و از آنها وصول كند و اگر هريك از آنها از پرداخت سهمي كه بايد پرداخت كنند خودداري كند يا نظامات شهري را رعايت نكند، با بهره گرفتن از قوه قهريه كه به حكم قانون از سوي مردم شهر به آن داده شده است آنها را وادار به پرداخت سهم خود و رعايت نظامات و مقررات شهري كنند. [هاشمي، ۱۳۶۹، ص ۸۵]

۲-۲-۲- وظايف مديريت شهري

روندينلي چهار وظيفه براي مديريت شهري بيان مي‏كند.

 

1. تأمين زيرساختهاي حياتي براي عملكرد موثر شهرها

 

2. فراهم آوردن خدماتي كه باعث توسعه نيروي انساني، بهبود بهره‏وري  و ارتقاء سطح استاندارهاي زندگي سكنه شهرها شوند.

 

3. كنترل آن دسته از فعاليت‏هاي بخش خصوصي كه بر رفاه، سلامت و ايمني جمعيت شهري تأثيرگذار است.

 

4. تأمين خدمات و ايجاد تسهيلات مناسب كه به حمايت از فعاليت‏هاي مولد پرداخته و زمينه‏ساز فعاليت بخش خصوصي در محيط شهري است.

خدمات شهري ممكن است توسط نهادهاي بخش خصوصي يا دولت ارائه شوند. اگر خدمات شهري توسط دولت تأمين شوند امكان ارائه بهتر آنها توسط بخش خصوصي وجود دارد. در و.اقع مداخله دولت در ارائه خدمات شهري در صورتي لازم است كه سازمان‏هاي بخش خصوصي توانايي تأمين خدمات لازم را در سطح مورد نياز براي تأمين رفاه عمومي دارا نيستند. اين موضوع ممكن است به يكي از دلايل زير اتفاق افتند: [هاشمي، ۱۳۶۹، ص ۱۳]

 

1. وقتي خدمات مورد نظر جزء خدمات منافع عمومي باشد و امكان محاسبه و تعيين هزينه ارائه خدمات به درستي وجود ندارد. همچنين در برخي موارد امكان محاسبه هزينه وجود دارد اما خدمات ارائه شده بيشتر از آنكه جنبه سودرساني شخصي داشته باشد در خدمت منافع عمومي است، در چنين حالتي فرد خدمات‏گيرنده علاقه‏اي به پرداخت هزينه خدمات نخواهد داشت.

 

2. تحميل تمام هزينه‏ هاي ارائه خدمت به فرد خدمات‏گيرنده، مانع از دسترسي عادلانه تمامي سطوح درآمدي مردم به خدمات مورد نظر مي‏شود.

 

3. تأمين خدمات مستلزم سرمايه زيادي است كه بيشتر از منابع در اختيار بخش خصوصي است و اينكه  بازگشت سرمايه، بسياز كم، داراي ريسك فراوان و مستلزم طي زمان طولاني است.

 

4. بخش خصوصي توانايي تأمين خدمات را دارد اما با توجه به شرايط خاص حاكم بر محيط (حجم زياد سرمايه‏گذاري ويا تخصصي بودن كار) امكان رقابت از ساير سازمان‏هاي بخش خصوصي گرفته مي‏شود. در چنين شرايطي مداخله دولت لازم است زيرا از ارائه انحصاري خدمات جلوگيري مي‏كند.

صرفنظر از تنوع و تفاوت در نظام‏هاي اجتماعي و سياسي شهرهاي مختلف دنيا، مي‏توان وظايف شهرداري‏ها را به صورت زير تقسيم‏بندي نمود: [سعيدنيا، ۱۳۸۳، ص ۳۶]

 

• برنامه‏ ريزي شهري، شامل وضع ضوابط و مقررات در تهيه نقشه‏هاي توسعه شهري، نوسازي و بهسازي شهر، اختصاص فعاليت‏ها به بخش‏هاي متفاوت شهر در قالب ضوابط حوزه‏بندي

 

• وظايف عمراني، شامل ساخت خيابان‏ها و راه‏هاي جديد، تعمير و نگهداري خيابان‏ها و راه‏هاي موجود، ساخت پل‏هاي درون‏شهري و …

 

• وظايف خدماتي مانند تأمين آب، برق، فاضلاب، گاز، حمل و نقل عمومي

 

• تأمين بهداشت شهري شامل جمع‏آوري و دفن زباله، نظافت شهري، ايجاد كشتارگاه، نظارت بر تهيه و عرضه مواد غذايي

 

• خدمات اجتماعي مانند ساخت نوانخانه‏ها، بيمارستان‏ها، مهدهاي كودك، آسايشگاه‏هاي سالمندان

 

• وظايف ايمني شامل مبارزه با آتش‏سوزي و حوادث- اعم از مترقبه يا غيرمترقبه- سرپرستي نيروي پليس شهر

 

• وظايف فرهنگي شامل ايجاد كتابخانه، تأسيس انجمن‏هاي فرهنگي، بايگاني نوار و فيلم، موزه‏ها، نمايشگاه‏ها، تأترها، سينماها، كنسرت‏ها، جشنواره‏هاي فرهنگي و هنري

 

• ارتقاي محيط‏زيست شهري شامل ساخت پارك‏هاي درون‏شهري، تأمين فضاي سبز

 

• وظايف نظارتي مانند نظارت بر امور ساختماني و شهرسازي

ذكر اين نكته لازم است كه مديريت شهري و شهرداري در ايران كه داراي اختيار و استقلال عمل نيست و حيطه وظايف و عملكرد آن محدود است. در بسياري از شهرداري‏هاي كشورهاي مختلف دنيا، آموزش  پرورش، بهداشت، امنيت، امور فراغت و رفاه اجتماعي بر عهده شهرداري است. در واقع در ايران شهرداري‏ها تنها در زمينه‏هايي مشخص اختيار دارند زيرا هريك از وزارتخانه‏ها با تأسيس ادارات محلي، امور مربوط به خود را سازماندهي و هدايت مي‏كنند و در اين زمينه ارتباط خاصي با شهرداري ندارند. اينچنين وضعيتي مشكلات خاص خود را به همراه دارد، از اين رو در شهرهاي ايران شهرداري‏ها به تنهايي مديريت شهر را بر عهده ندارند، بلكه همه نهادها به نوعي در اداره شهر اثرگذارند.

[۱] Urban Governance

[۲] Urban Government

[۳] United Nation (UN)

[۴] Governing Body

[۵] Tony Byrne

[۶] John J. Clarke

[۷] Territory

[۸] Separate legal identity

[۹] Local Government

[۱۰] Rondinehli